日前，民政部召开专题新闻发布会，发布新修订的《养老机构管理办法》。新《办法》是对2013年《办法》的全面修订，共7章49条，新增17条、修改29条，涉及备案办理、服务规范、运行管理、监督检查、法律责任等方面的内容，自2020年11月1日起施行。

《办法》明确把养老机构分为营利性养老机构和非营利性养老机构，增加了有关养老机构活动基本要求的内容，明确养老机构应该按照建筑、消防、食品安全、医疗卫生、特种设备等法律法规的规定和强制性的国家标准开展服务，以进一步压实责任，避免因取消许可导致安全底线被击穿的问题。强化政府投资兴办养老机构的兜底保障责任，增加要求其保障特困人员、经济困难的计划生育特殊困难家庭等老年人服务需求的有关内容。增加政府投资兴办养老机构经营方式改革的有关内容，明确政府投资兴办的养老机构，可以采取委托管理、租赁经营等方式，交由社会力量运营管理。

《办法》用“备案办理”专章6个条文细化了备案制度的相关内容。具体规定了备案机关、备案时间、备案提交材料、备案办理流程、变更备案、备案有关信息公开及共享的内容。

《办法》明确了养老机构向老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务活动的要求。完善了入院评估制度，细化了养老机构发现老年人为传染病人或者疑似传染病人时的应对措施，增加了养老机构协助老年人家庭成员看望和问候老年人以及鼓励养老机构开展延伸服务的内容，明确养老机构可以运营社区养老服务设施，或者上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁等服务。

同时，对养老机构的内部工作机制进行规范。一是重视养老护理人员队伍建设，增加养老机构应当建立健全体现养老护理人员职业技能等级等因素的薪酬制度的内容。二是强调养老机构安全保障工作，增加养老机构应当在相关公共场所安装视频监控设施，妥善保管视频监控记录的内容。三是依照突发事件应对法有关规定，强化养老机构对突发事件的预防和处置。除应当制订突发事件应急预案外，还应当配备必要设施、设备并定期组织应急演练。

《办法》提出，民政部门在监督检查中发现养老机构存在应当由其他部门查处的违法行为的，应及时通报有关部门处理；实施“双随机、一公开”的监管方式，且要求民政部门应当每年对养老机构服务安全和质量进行不少于一次的现场检查。针对养老服务领域非法集资问题，明确民政部门防范、监测和预警职责。此外，规定未经登记以养老机构名义活动的处置办法。

就法律责任而言，《办法》加大了事后惩戒力度，增加了警告的处罚方式，完善了养老机构承担法律责任的行为方式，将未建立入院评估制度或者未按照规定开展评估活动、未按照协议约定提供服务、未依法预防和处置突发事件等行为增加为应当予以处罚的情形。

推动养老服务业高质量发展

——新修订的《养老机构管理办法》解读

《办法》修订的立法理念和基本思路

修订《办法》贯彻的基本理念主要有两个方面：

立足于加强对养老机构的管理，提高养老机构服务水平。《办法》一方面对养老机构服务活动进行规范，明确生活照料、康复护理等养老机构服务活动的内容；另一方面也对养老机构内部运营管理，诸如消防安全、食品安全、人员配备等提出要求。同时，为了确保对养老机构的管理落实落细，《办法》在2013年规章基础上丰富了监督检查和法律责任部分的内容。

立足于保护老年人合法权益。《办法》明确，养老机构及工作人员应当依法保障老年人的人身权、财产权等合法权益；养老机构必须与老年人或者其代理人签订服务协议，并按照协议约定提供服务；老年人照料护理等级确定和调整，必须征得老年人或者其代理人同意；老年人在机构内突发危重疾病的，养老机构应当及时转送医疗机构救治等。

修订《办法》主要遵循的基本思路是：

贯彻落实上位法律法规及党中央、国务院决策部署的要求。2018年12月29日修订的老年人权益保障法取消了养老机构设立许可，要求实行养老机构登记备案和部门综合监管制度，《办法》根据最新的老年人权益保障法，修改和增加了相关内容。针对新修订的消防法、食品安全法等相关法律法规对养老机构的特殊要求，《办法》也作出了相应的细化规定。另外，《办法》对近年来党中央、国务院加快推进养老机构服务发展作出的新部署也进行了回应，增加了相关内容。

坚持问题导向，着力解决现实中存在的突出问题。2017年以来，民政部联合相关部门持续开展了全国养老院服务质量专项行动，发现目前养老服务中监管制度不健全、协同机制不紧密等问题依然存在，欺老虐老等行为时有发生，在应对新冠肺炎疫情中还暴露出应急救援能力不足的短板。《办法》针对上述问题规定了相应的解决措施。

认真总结经验，将成熟的、具有普遍意义的做法上升为规章。近年来，一些地方陆续出台了关于养老服务的地方性法规、政府规章；民政部也印发了很多政策文件，这其中不乏一些机构管理方面的好经验、好做法，《办法》也充分加以吸收。

备案制度让养老机构“少跑腿”

根据党中央、国务院关于深化养老服务领域“放管服”改革的一系列部署，2018年底修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》取消了养老机构设立许可，同时建立了备案制度，体现了放权和监管并进的原则。

修订后的《办法》设专章共6条对备案办理予以规定。需要说明的有两点：第一，这里的备案不是审批式或变相审批式备案，而是告知和承诺式备案。通过备案这个形式，举办者向主管部门告知举办养老机构，并承诺具备养老机构服务能力和信用保障，主管部门将其基本信息和承诺情况向社会公开，接受社会监督，同时跟进行政监管。《办法》在修订过程中有一条很重要的指导思想就是增加办理备案的便利程度，减轻举办者负担。随着电子政务的建设，通过加强部门间信息共享，备案材料将越来越简化，程序将越来越简便，简单说就是要让举办者少跑腿。但是在提供便利的同时，养老机构对基本安全和服务质量的承诺不能少，这是办理备案中举办者应当承担的义务。

第二，关于怎么开展备案，新修改的《老年人权益保障法》出台后，民政部下发了《关于贯彻落实新修改的〈中华人民共和国老年人权益保障法〉的通知》，明确民政部门要依法做好养老机构的登记和备案管理工作。实际上各基层民政部门已经在开展养老机构备案，这项工作没有出现断档。

此次《办法》的修订，对备案的具体操作规程作出了进一步的细化和规范：

一是细化了养老机构设立登记的内容。备案的前提是养老机构依法办理登记，《办法》明确了什么样类型的养老机构到哪个部门去进行登记。比如说办理营利性养老机构，要到市场监管部门进行登记；办理非营利性养老机构，要到社会组织登记管理部门和事业单位登记管理部门进行登记。二是明确了养老机构备案时间和备案机关。三是对养老机构备案材料、备案流程，以及备案事项变更的有关内容，进行了清单式描述。最后，也对备案信息的公开和部门间的数据共享提出了要求，通过这些举措减少举办者的负担，实现少跑腿的目的。

养老机构概念有了新的界定

《办法》明确养老机构是指依法办理登记、为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务、床位数在10张以上的机构。与之前相比，主要有以下几点变化：

删除了“依照《养老机构设立许可办法》设立”的表述。

完善了与养老机构服务有关的表述，将“集中居住”修改为“全日集中住宿”，将“照料服务”修改为“照料护理服务”。“全日集中住宿”的表述，区分了养老机构与日间照料机构、老年人住宅等；强调养老机构的护理服务，主要是为进一步强化养老机构主要面向失能老年人服务的发展方向。

概念中增加10张以上床位数的规定。这主要考虑到：第一，规章对养老机构的服务和运营提出了诸多制度性要求，床位数量过低的主体很难达到要求。第二，原《养老机构设立许可办法》对养老机构床位数的要求也是“10张以上”，延续相关内容便于有关优惠扶持政策的有序衔接，更好地保持政策连续性。第三，对床位数量在9张及以下的主体并不会出现监管真空，下一步可作为社区养老服务机构和设施进行管理。

老年人及其家属应当关注的新变化

这次修订《办法》，重点是完善养老机构管理，更好地保障老年人的合法权益，维护养老机构正常的运营秩序。老年人和家属应当了解熟悉《办法》内容，以便处理相关事务，尤其需要关注一些直接涉及入住服务的内容。

一是《办法》第十五条要求，已经入住养老机构的老年人，身心状况发生变化，需要变更照料护理等级的，养老机构应当重新进行评估。确定或者变更照料护理等级，应当经老年人或者其代理人同意，老年人或者其代理人也要积极配合。

二是《办法》第十六条明确双方在签订服务协议时，新增了“暂停或者终止服务时老年人安置方式”条款。第三十五条要求养老机构暂停、终止服务的，“应当在合理期限内提前书面通知老年人或者其代理人”，这是预防养老机构因各种原因暂停或者终止服务时，出现入住老年人不能妥善安排的问题，老年人或者其代理人要在合同签订和执行中与机构商议好。

三是《办法》第十九条明确，养老机构在老年人突发危重疾病时，应当及时通知其代理人或者经常联系人并转送医疗机构救治并通知其紧急联系人。这体现了老年人生命健康权利优先的原则，避免这种情形下因为无法联系到代理人或者经常联系人而延误救治时机，但这也不代表免除了家属的救治义务。

四是《办法》第二十三条规定，养老机构应当为老年人家庭成员看望或者问候老年人提供便利，为老年人联系家庭成员提供帮助。这是要求养老机构做好协助工作，家属也应该积极履行赡养义务，加强对入住养老机构老年人的精神关爱，不能“一送了之”。

民政部门每年现场检查不少于一次

取消养老机构设立许可，并不意味着不管了，作为养老服务行业主管部门，民政部门将更多的精力放到事中事后监管上，《办法》对此作出规定。

强化监管手段。《办法》明确民政部门要依法履行监督检查职责，可以根据需要以及养老机构违法违规的情形，采取约谈了解情况、进入现场检查、查阅复制有关资料、责令限期改正、责令停业整顿等措施。

保持监管强度。《办法》要求民政部门对备案机构自备案之日、未备案机构自发现其收住老年人之日起，在20个工作日内进行现场检查。每年对养老机构服务安全和质量的现场检查不少于一次。日常通过“双随机、一公开”方式实施监督检查，并及时向社会公开检查的结果，通过上述的方式保持监管的强度。

创新监管方式。一是协同监管。民政部门作为行业管理部门，负有牵头协调职能，发现养老机构存在应当由其他部门查处的违法违规行为的，要及时通报、移交有关部门处理，并配合做好相关查处工作，形成监管合力。二是信用监管。通过建立信用记录制度，并与抽查频次、处罚力度相挂钩，强化信用监管。三是科技监管。要充分利用信息等技术手段，实现信息系统互联互通、数据共享，提高监管能力和水平。四是社会监管。要通过听取老年人或其代理人意见，畅通举报投诉渠道等方式，发挥社会监督促进作用。

抓好安全保障    降低运营风险

安全大如天。习近平总书记在考察基层养老机构时曾经提到过，养老服务机构要加强管理，增强安全意识，提高服务质量，让每一位老人都能生活得安心、静心、舒心，都能健康长寿，安享幸福晚年。安全是一个保障和基本，如果说没有安全，其它的意义就不存在了。落实总书记关于“安心”的指示精神，就必须抓好养老机构安全保障，这也是《办法》修订的重点，归纳起来有三个方面：

养老机构的设施设备安全，要求严守安全底线。养老机构在建筑、消防、食品安全、医疗卫生、特种设备等方面符合法律、法规和强制性标准要求。2017年以来，为了落实总书记关于提高养老机构服务质量的指示精神，民政部会同相关部门开展了连续4年的专项行动，共整治了40多万件养老服务安全隐患，其中涉及消防、设施设备的安全隐患占大多数。当然，消防、食品安全、建筑设施设备的要求，在各个领域有专门的规定，《办法》这次把这些相关领域的要求纳入其中，进一步重申和明确。

服务运营安全。《办法》对养老机构入院评估、签订服务协议、服务标准、人员资质、应对处置突发事件等方面完善了要求，加强了养老机构服务行为的规范化管理。由于老年人身体特点，容易在服务过程中与养老服务机构发生意外。《办法》明确要求养老机构应当通过实行24小时值班、在公共场所安装视频监控设施、鼓励投保责任险等方式，降低运营风险。

监管上突出了对安全事项的监管。民政部门发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全风险的，将要求其限期改正，逾期不改正的，责令停业整顿。在《办法》的法律责任中增加了对相关安全事项的处罚内容。去年底发布的《养老机构服务安全基本规范》强制性国家标准将于2022年1月1日实施，届时《办法》也将与这个强制性国家标准的实施进行衔接，未按照这个强制性国家标准提供服务的，民政部门将依法给予行政处罚。

提升应急和处置突发事件能力

《办法》及时总结新冠肺炎疫情防控中的经验教训，对提升养老机构应急和处置突发事件能力作出了相应规定。

建立完善突发事件应急处置制度。《办法》结合实际，要求养老机构依法制订自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件应急预案，并在场所内配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，定期开展突发事件应急演练。其中自然灾害包括台风、水灾、地震、泥石流等，事故灾难主要是火灾，公共卫生事件主要包括传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等，社会安全事件包括刑事案件、群体性事件等。突发事件发生后，养老机构应当立即启动应急预案，采取防止危害扩大的必要处置措施，同时根据突发事件应对管理职责分工向有关部门和民政部门报告。

做好突发公共卫生事件的应对处置工作。老年人是新冠肺炎的易感人群，养老机构又是人群聚集场所，根据疫情防控实践和传染病防治法要求，《办法》对养老机构传染病防控提出了明确要求。《办法》第二十条规定，养老机构发现老年人为传染病病人或者疑似传染病病人的，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告，配合实施卫生处理、隔离等预防控制措施。养老机构不接收有传染疾病的老年人，如果有传染病，治愈之后才能入住养老机构。《办法》主要解决的是在养老机构内发生传染疾病时怎么办，以及与《传染病防治法》等相关法律法规衔接的问题。

为了落实《办法》关于应急处置突发事件的要求，民政部门还将推动制订相关的配套措施，包括加强全国养老机构应急救援机制，让《办法》规定落实到位，落实到细节上。